NPE: Non Performing Europe

(...mentre nel Kindergarten di Twitter prosegue l'eccidio dei Kindersoldaten nazional-liberisti, con punte di comicità involontaria che stanno rendendo la mia timeline addictive per molti di voi - qui una chicca per intenditori - la vita va avanti, ma il mondo va, ancora per un po', indietro, o almeno ci prova. L'impostazione totalmente sbilenca della politica europea in campo finanziario, tutta incentrata sulla riduzione del rischio delle nostre sofferenze - che abbiamo già ridotto senza l'aiuto di nessuno - prima della condivisione del rischio dei loro derivati - che preferiremmo lasciare in capo a chi ci ha mostrato tanta solidarietà! - ha partorito un altro mostro, la COM(2018) 135 final, della cui tossicità si sono accorti - tardi - in tanti. Qui trovate l'iter legislativo in Europa e qui il testo. Il documento in questione era stato trasmesso ai sensi dell'art. 6(1) della L. 234/2012 alla Commissione che mi onoro di presiedere, che doveva quindi esprimere un atto di indirizzo al Governo ai sensi dell'art. 7(1) della stessa legge. Questo tipo di atti è disciplinato dal Capo XVIII del Regolamento del Senato "Delle procedure di collegamento con l'Unione Europea", dove in particolare suggerisco la lettura dell'art. 144(6):

A conclusione dell'esame delle materie di cui ai commi precedenti, le Commissioni possono votare risoluzioni volte ad indicare i princìpi e le linee che debbono caratterizzare la politica italiana nei confronti dell'attività preparatoria all'emanazione di atti dell'Unione europea, esprimendosi sugli indirizzi generali manifestati dal Governo su ciascuna politica dell'Unione europea, sui gruppi di atti normativi in via di emanazione riguardanti la stessa materia, oppure sui singoli atti normativi di particolare rilievo di politica generale.

Il regolamento lascia un margine piuttosto ampio, consentendo di formulare princìpi e linee di indirizzo anche su indirizzi generale del Governo, e il Governo, ai sensi dell'art. 7(1) della L. 234/2012 è tenuto a osservare l'indirizzo espresso dal Parlamento, e, se non lo fa, è tenuto a spiegare perché non lo ha fatto, ai sensi dell'art. 7(2). Naturalmente questa è la teoria. Ma non esprimere alcun indirizzo significa non creare un presupposto essenziale perché questa teoria venga tradotta in pratica, laddove lo si ritenga necessario. Per esempio, sarebbe interessante andare a vedere se e che cosa disse la Commissione VI del Senato quando le passò per le mani il bail in. Quello che sto cercando di evitare, nel mio piccolo, è che il Governo vada in "Europa" senza un indirizzo parlamentare cui attenersi, perché questa prassi crea il rischio di spiacevoli equivoci e la certezza di non potersene nemmeno lamentare (oltre che di non potervi porre rimedio). La Commissione che mi onoro di presiedere, dopo un esame approfondito, ha ritenuto di esprimersi all'unanimità - nota bene - nel modo che qui vi riporto. Aggiungo al testo alcuni collegamenti ipertestuali che la necessaria formalità degli atti parlamentari mi ha impedito di inserire a corredo della risoluzione, della quale ero il relatore - cioè quello che l'ha scritta. Molti di questi collegamenti, è utile che lo sappiate, mi vengono da voi. Lo scambio fra me e la mia community, cioè voi, continua. Io non ho solo due occhi: grazie a voi ho gli occhi di Argo e le orecchie di Dioniso, e se non sono ovunque, sono però sufficientemente quasi ovunque. Ma non ditelo a nessuno...)

Legislatura 18ª - 6ª Commissione permanente - Resoconto sommario n. 104 del 11/04/2019

RISOLUZIONE APPROVATA DALLA COMMISSIONE SUL DOCUMENTO DELL'UNIONE EUROPEA N. COM (2018) 135 DEFINITIVO (Doc. XVIII, n. 14)

La Commissione Finanze e tesoro, esaminato l'atto in titolo, considerato che:

a)        la proposta di direttiva si propone di "incoraggiare lo sviluppo di mercati secondari dei crediti deteriorati nell’Unione eliminando gli ostacoli al  trasferimento  dei crediti  deteriorati da parte di enti creditizi a enti non creditizi, garantendo al tempo stesso la tutela dei diritti dei consumatori", obiettivo da realizzare fra l’altro (i) armonizzando la normativa in materia di acquisizione e gestione dei crediti,  allo scopo in particolare di promuovere la dimensione transfrontaliera di queste attività; (ii) definendo una procedura comune accelerata di escussione extragiudiziale delle garanzie, con l’intento in particolare di uniformare fra gli Stati membri i tassi di  recupero  delle  esposizioni  deteriorate,  sulla  base  del presupposto che diversi tassi di recupero possano incidere sui costi di finanziamento e quindi falsino la concorrenza fra imprese sul Mercato Unico;

b)        l’intervento si colloca nel quadro del "Piano di azione per affrontare la questione dei crediti deteriorati in Europa" approvato dal consiglio ECOFIN dell’11 luglio 2017 e comunicato con la "Comunicazione al Parlamento europeo, al Consiglio, alla Banca centrale europea, al Comitato economico e sociale europeo a al Comitato delle regioni sul completamento dell’Unione bancaria" (COM (2017)592 final dell’11 ottobre 2017). Più specificamente, la proposta di direttiva interviene sui punti (ii) "riforma   della disciplina in materia di [...] recupero dei crediti" e (iii) "sviluppo di mercati secondari delle attività deteriorate" del piano di azione;

c)        alla fine di gennaio 2019 il Presidente della Commissione ECON del Parlamento europeo è stato informato dalla Commissione europea del mancato accordo politico sul Titolo V "Escussione extragiudiziale accelerata delle garanzie" in sede di Consiglio Economia. Il presidente della Commissione ECON ha sottoposto la questione ai coordinatori dei Gruppi politici, che a inizio febbraio hanno deciso a maggioranza di procedere scorporando il Titolo V dalla proposta di direttiva. Il Parlamento ha informato le altre Istituzioni di questa scelta e si è provveduto a modificare la proposta originaria eliminando il Capo V. Il Parlamento europeo ha quindi discusso solo la parte residua della proposta, quella relativa ad acquirenti e gestori di crediti, rinviando alla prossima legislatura la discussione sullo strumento unico di escussione extragiudiziale accelerata;

d)        nel frattempo, il 13 marzo 2019 il Parlamento ha approvato in prima lettura e contestualmente trasmesso al Consiglio europeo per la definitiva approvazione, nel quadro del procedimento legislativo ordinario, la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento 575/2013/UE (Capital Requirements Regulation, CRR) per quanto riguarda la copertura minima delle perdite su esposizioni deteriorate (COM(2018)0134), proposta che in particolare introduce il cosiddetto calendar provisioning, ovvero uno schema di accantonamenti progressivi di capitale a fronte delle esposizioni deteriorate, distinto fra esposizioni garantite e non, fino alla concorrenza del 100 per cento delle esposizioni stesse, il cui scopo dichiarato è quello di scoraggiare "strategie attendiste" nella gestione delle esposizioni deteriorate da parte delle aziende di credito;

e)        la proposta di modifica COM(2018) 134  condiziona significativamente le  strategie degli  operatori nel mercato di cui la proposta di direttiva COM(2018) 135 si propone di incoraggiare lo sviluppo; si  pongono pertanto due ordini di problemi: uno relativo al rapporto tra le fonti normative in quanto il regolamento, direttamente applicabile negli ordinamenti degli Stati membri, dovrebbe collocarsi a valle di una direttiva che abbia definito gli obiettivi complessivi che l’Unione  si  prefigge in  un  determinato ambito; l'altro concerne la coerenza logica in termini più squisitamente economici, in quanto regole che forzano alla vendita conducono in re ipsa a un cosiddetto "mercato del compratore", distorcendo al ribasso i prezzi, in contraddizione con il principale obiettivo esplicito della proposta di direttiva, quello di favorire un aumento dei prezzi di collocamento delle esposizioni deteriorate (si veda in particolare il considerando (7) della proposta), come già osservato nel considerando  (c) della risoluzione  approvata dalla Commissione Finanze e tesoro del Senato il 10 dicembre 2018 in merito alla proposta COM(2018) 134, che invitava altresì a esaminare analiticamente gli effetti di questo approccio duale sul  sistema bancario italiano;

f)          il rischio di dare vita, anche se come effetto non voluto, ad un "mercato del compratore" potrebbe riportare all'attenzione il progetto, da più parti ventilato e comunque meritevole di attenzione, di affidare ad un ente pubblico l'acquisto e la gestione dei crediti deteriorati, anche in qualità di player non esclusivo del mercato che si intende creare: in tale prospettiva sarebbe opportuno una discussione sull'opportunità di lasciare facoltà agli Stati membri di procedere autonomamente o di inserire tale decisione in un quadro armonizzato europeo, oppure di creare un soggetto europeo;

g)        a tal riguardo, si rileva che l’approccio definito nel "Piano di azione" (COM(2017) 592), in corso di realizzazione con i citati interventi successivi, incluso quello in titolo, si basa sul presupposto che elevati stock di esposizioni deteriorate limitino la capacità del sistema  bancario  di  erogare  credito, compromettendo la crescita economica e determinando un contesto particolarmente sfavorevole alle PMI,  che per loro natura fanno ricorso prevalente al credito  bancario;  tuttavia,  le  ricerche condotte sull’esperienza italiana da esperti indipendenti e dalle autorità di vigilanza italiane conducono finora a conclusioni opposte a questi presupposti: in primo luogo, la capacità di erogare credito non apparesignificativamente correlata al livello delle esposizioni deteriorate, e  in  secondo  luogo  il rallentamento della crescita si presenta come causa, non  effetto,  dell’aumento  dello  stock  di  esposizioni  deteriorate. Sulla base delle ricerche citate, la Commissione sottolinea  che  non  esiste  alcun  modello  economico teorico che stabilisca un legame causale diretto fra il volume di queste esposizioni  e l’allocazione del  credito, mentre sul piano empirico le correlazioni osservate nel mercato italiano appaiono viziate da un problema di identificazione (cioè non denotano un nesso causale), in quanto l’aumento delle esposizioni deteriorate, e la riduzione dell’offerta di credito, sonoprecedute  logicamente  e temporalmente  da  una causa comune;

h)        inoltre, l’enfasi sulla necessità di uno smaltimento veloce delle esposizioni deteriorate attraverso cessioni ad acquirenti specializzati si scontra, nel caso italiano, con l’evidenza raccolta dalla Banca d’Italia sui tassi di recupero delle "sofferenze". Nel 2017, ultimo anno per il quale sono disponibili i dati, le sofferenze cedute, a un prezzo medio pari al 17 per centodell’esposizione lorda di bilancio, hanno avuto un tasso di recupero del 26 percento, contro il 44 per cento di recupero sulle sofferenze chiuse medianteprocedura ordinaria, per cui l’aumento delle cessioni (76 per cento delle posizioni chiuse, rispetto al 45 per cento dell’anno precedente) si è tradotto nell’aggregato in una riduzione del tasso di recupero medio (dal 34 per cento del 2016 al 30 per cento del 2017). La cessione degli NPL in simili condizioni genera perdite che superano l’effetto positivo sui rapporti patrimoniali della riduzione degli attivi ponderati per il rischio, per cui potrebbe essere la vendita, anziché il livello raggiunto, di esposizioni deteriorate, a indebolire l’offerta di credito, con pesanti conseguenze sul tessuto imprenditoriale;

i)         la creazione di un mercato più spesso, liquido, competitivo e trasparente, tramite la promozione della dimensione transfrontaliera e la rimozione degli ostacoli determinati dai costi di conformità e da altre disomogeneità normative, dovrebbe appunto scongiurare simili esiti, favorendo un incremento dei prezzi di cessione; tuttavia questi effetti astrattamente prefigurati vanno valutati nella concreta realtà fattuale del mercato italiano, in cui il rapporto fra sofferenze nette eimpieghi totali è sceso nel dicembre 2018 all’1,72 per cento (rispetto al 4,89 per cento del dicembre 2016), con una dinamica rapida e accelerata rispetto al picco di 88,8 miliardi raggiunto nel novembre 2015, sceso a 29,5 miliardi a dicembre 2018 (pari a una diminuzione di oltre il 66 per cento). Da un lato una riduzione così consistente delle sofferenze, avvenuta nel quadro normativo attuale, rende meno impellenti ulteriori interventi di smaltimento; dall’altro, è lecito dubitare che la promozione di ulteriori cessioni (e quindi di spinte dal lato dell’offerta), in un contesto caratterizzato da regole distorsive come il calendar provisioning, possa effettivamente determinare significative pressioni al rialzo dei prezzi delle esposizioni deteriorate, allineandoli ai tassi di recupero mediante procedure ordinarie;

j)          preso atto che la Commissione europea non intende dare seguito alla volontà del consiglio di sorveglianza bancaria della Banca centrale europea di prevedere meccanismi automatici ex ante di cessione dei crediti deteriorati, dovendosi ritenere superato l'addendum a suo tempo proposto dal presidente Nouy;

k)        un simile approccio lascia sullo sfondo la questione, certamente di pari rilevanza e potenziale gravità, del rischio di mercato assunto da enti creditizi che fanno largo uso di strumenti non scambiati su mercati regolamentati, ovvero delle attività di secondo e terzo livello (secondo la classificazione proposta dallo standard FAS 157), fra cui i cosiddetti derivati finanziari, la cui valutazione è ancora in larga parte soggetta a procedure interne delle banche, e quindi  è  non  sempre  immediatamente  sottoponibile  a elementi di giudizio in grado di misurarne il valore di mercato né la potenziale rischiosità. La proposta di direttiva quindi, mentre enfatizza la necessità di stabilire parità di condizioni di accesso al credito per le imprese che operano sul mercato interno, non concorre a sanare una rilevante asimmetria regolamentare che confligge con l’esigenza fondamentale di assicurare il rispetto della concorrenza;

Alla luce di queste considerazioni, la Commissione esprime le seguenti osservazioni ai sensi dell’articolo 144, comma 6, del Regolamento:

1)        si rileva in primo luogo in termini generali e preliminari che il tema della stabilità finanziaria, e in particolare quello delle esposizioni deteriorate, non può essere scisso da quello complessivo della stabilità macroeconomica. Occorre quindi che nelle appropriate sedi negoziali il Governo ribadisca l’esigenza di rafforzare la funzione di stabilizzazione macroeconomica a livello europeo.  Si sottolinea a questo proposito che la dialettica fra le funzioni di "convergenza" e "stabilità" dei nuovi strumenti di bilancio europei può essere fuorviante, in un contestoin cui le regole fiscali si basano su indicatori inerziali come il"prodotto potenziale", che incorpora in modo persistente l’effetto dishock recessivi.  In presenza di regole che accentuano questi effetti di isteresi, non ci può essere un'effettiva convergenza macroeconomica senza un'efficace funzione di stabilizzazione, poiché solo quest’ultima può evitare che la risposta asimmetrica a shock macroeconomici allontani i paesi membri gli uni dagli altri. In riferimento al sistema bancario europeo, tale sollecitazione si traduce nell'esigenza ineludibile di una visione non parcellizzata delle questioni in campo, prima fra tutte la contestualità di misure di condivisione del rischio rispetto a quelle di riduzione, e di equivalente valutazione del rischio di mercato rispetto a quello di credito.

2)        La decisione del Parlamento europeo e della Commissione di convergere su un testo che affronta solo le tematiche di gestione dei crediti deteriorati (soggetti autorizzati e vigilanza) non appare risolutiva nella logica sistematica che si sollecita.

3)        Appare opportuno rimettere alla valutazione delle autorità europee la predisposizione di un terzo strumento normativo nel quale affrontare il tema del veicolo pubblico di gestione dei crediti deteriorati ceduti dalle banche.

4)        In tale contesto occorre ancora valutare, e segnatamente tale sollecitazione investe anche il governo italiano, l’adeguatezza dei criteri di condotta stabiliti per i gestori dei crediti e le misure poste a tutela dei prenditori di credito, assicurando che queste ultime siano rafforzate, per esempio dando la possibilità al debitore di riacquistare le esposizioni deteriorate, a condizioni che evitino l’insorgere di problemi di azzardo morale.

5)        Valuti il Governo, anche nelle prossime sedi di negoziazione e di deliberazione della proposta in titolo, le possibili conseguenze di misure che potrebbero indurre le banche a liberarsi più velocemente dei crediti deteriorati cedendoli, a discapito della tutela del rapporto col creditore, a fronte di un’esperienza storica che rivela come le procedure di ristrutturazione e gestione interna si siano rivelate spesso più efficienti in termini di tassi di recupero e più idonee a mantenere il valore del credito.

6)        Valuti il Governo la necessità di richiedere in sede europea un'adeguata valutazione dell’impatto di questo apparato normativo sui debitori, con particolare riguardo alle dinamiche del mercato immobiliare.

7)        Per quanto concerne infine le procedure interne di recepimento della direttiva, data la particolare importanza politica, economica e sociale della materia da essa affrontata, la Commissione ritiene opportuno attivare la speciale previsione dell'articolo 38, comma 1, della legge 24 dicembre 2012, n. 234, recante "Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea", al fine di presentare in sede di recepimento della proposta di direttiva un apposito disegno di legge in modo da consentire una particolare compiutezza al lavoro svolto in sede di esame in fase ascendente e valorizzando la specifica analisi compiuta per elaborare la presente risoluzione e quella in riferimento all'atto 134.

(...il settimo impegno, cioè la richiesta di effettuare il recepimento con apposito disegno di legge, potrebbe sembrarvi un po' oscuro e in effetti è una première: nessuno aveva mai chiesto una cosa simile. Il recepimento delle direttive è normato dall'art. 29 della L. 234/2012, il quale prevede che:

il Presidente del Consiglio dei Ministri o il Ministro per gli affari europei, di concerto con il Ministro degli affari esteri e con gli altri Ministri interessati, entro il 28 febbraio di ogni anno presenta alle Camere, previo parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, un disegno di legge recante il titolo: «Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l'attuazione di altri atti dell'Unione europea», completato dall'indicazione: «Legge di delegazione europea» seguita dall'anno di riferimento, e recante i contenuti di cui all'articolo 30, comma 2,


ovvero:

a) disposizioni per il conferimento al Governo di delega legislativa volta esclusivamente all'attuazione delle direttive europee e delle decisioni quadro da recepire nell'ordinamento nazionale, esclusa ogni altra disposizione di delegazione legislativa non direttamente riconducibile al recepimento degli atti legislativi europei;

b) disposizioni per il conferimento al Governo di delega legislativa, diretta a modificare o abrogare disposizioni statali vigenti, limitatamente a quanto indispensabile per garantire la conformita' dell'ordinamento nazionale ai pareri motivati indirizzati all'Italia dalla Commissione europea ai sensi dell'articolo 258 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea o al dispositivo di sentenze di condanna per inadempimento emesse della Corte di giustizia dell'Unione europea;

c) disposizioni che autorizzano il Governo a recepire in via regolamentare le direttive, sulla base di quanto previsto dall'articolo 35;

d) delega legislativa al Governo per la disciplina sanzionatoria di violazioni di atti normativi dell'Unione europea, secondo quanto disposto dall'articolo 33;

e) delega legislativa al Governo limitata a quanto necessario per dare attuazione a eventuali disposizioni non direttamente applicabili contenute in regolamenti europei;

 f) disposizioni che, nelle materie di competenza legislativa delle regioni e delle province autonome, conferiscono delega al Governo per l'emanazione di decreti legislativi recanti sanzioni penali per la violazione delle disposizioni dell'Unione europea recepite dalle regioni e dalle province autonome;

g) disposizioni che individuano i principi fondamentali nel rispetto dei quali le regioni e le province autonome esercitano la propria competenza normativa per recepire o per assicurare l'applicazione di atti dell'Unione europea nelle materie di cui all'articolo 117, terzo comma, della Costituzione;

h) disposizioni che, nell'ambito del conferimento della delega legislativa per il recepimento o l'attuazione degli atti di cui alle lettere a), b) ed e), autorizzano il Governo a emanare testi unici per il riordino e per l'armonizzazione di normative di settore, nel rispetto delle competenze delle regioni e delle province autonome.

La legge di delegazione quindi è un immenso omnibus, del quale si deve far carico la Commissione XIV in quanto Commissione di merito, coinvolgendo le altre Commissioni con funzione meramente consultiva. Si registra quindi un simpatico paradosso: mentre da un lato il Capo dello Stato esorta le Camere a non trasformare ogni decreto in un omnibus - e per questo ha tutta la mia gratitudine, in quanto da Presidente di Commissione trovo molto più facile gestire decreti in cui la specificità del contenuto consenta di applicare criteri di ammissibilità stringenti (cioè di tener fuori gli emendamenti che non c'entrano nulla, il che è ovviamente impossibile se nel decreto è stato messo di tutto!) - dall'altro l'80% della nostra produzione legislativa, che per forza di cose è di matrice europea, viene recepita con un gigantesco, magmatico, illeggibile omnibus nel quale si delega il Governo a fare di tutto! Bello, vero? Lo sapevate? Io no!

Naturalmente sarebbe delirante un sistema che funzionasse così, e infatti in teoria il sistema non funziona così: le Commissioni di merito (ad esempio, in materia di banche la VI) avrebbero uno strumento per esaminare in dettaglio il recepimento di atti di particolare importanza (l'art. 38 della L. 234/2012), ma in sette anni nessuno ha mai chiesto di farlo - come, del resto, nessuno aveva mai audito un ministro a margine di un Consiglio dell'Unione Europea. Questi sono due chiari esempi di cosa sia stato l'europeismo liturgico e di quanti danni ci abbia fatto. La logica era: "Noi italiani siamo merda, se qualcosa viene da lì sarà sicuramente migliore di come l'avremmo fatta noi, e quindi chi se ne frega di come lo hanno fatto: prendiamocelo e pensiamo ad altro!" Una logica che non ha funzionato benissimo, anche perché l'Europa non ha funzionato benissimo, è non performing, è in sofferenza, per motivi che voi conoscete da tempo, e che io ho ricordato ieri a questa tavola rotonda, dal minuto 26:



...un intervento non esattamente liturgico, che spero sia stato compreso. Se poi sia stato condiviso o meno, devo dirvelo, non mi interessa molto. In questo blog non ho mai cercato il vostro consenso, né lo cerco da politico. Purtroppo per tutti noi la Storia ci sta dando ragione e non vedo molti argomenti da opporre ai tre che ho enunciato nei minuti che mi sono stati dati:

1) un progetto la cui forza è la creazione di un mercato unico si indebolisce nel momento in cui pratica una politica mercantilistica di prevalente affidamento alla domanda estera (ma del resto, e questo non l'ho detto, è costretta a fare così se motivi di coesione del sistema costringono a mantenere il tasso di cambio della moneta unica sottovalutato);

2) un progetto che si basa su un forte richiamo etico alle regole perde credibilità se le regole vengono cambiate ogni volta che fa comodo al più forte;

3) un progetto che esclude l'intervento pubblico dal settore finanziario per evitare problemi di moral hazard, e propugna soluzioni di mercato sotto forma di fusioni, conduce a banche too big to fail, riproponendo il problema di moral hazard su una scala più grande.

Tre proposizioni semplici, dirette, incontrovertibili.

Questa è la NPE, cioè la NPEU: Non Performing European Union. E questo è un post su come si lotta sfruttando la forza dell'avversario: con molto studio e molta tenacia. Si lotterà meglio quando, dopo il 26 maggio, avrete dato un po' più di forza a noi: cartolarizzate il vostro dissenso nella scheda elettorale, e lo veicoleremo dove saranno costretti ad ascoltarlo...)