martedì 5 aprile 2022

Indipendenza e come sbarazzarsene

Quello dell'indipendenza è un tema piuttosto centrale in questo blog, almeno con riferimento alle banche centrali (qui trovate un po' di post che se ne sono occupati). Più in generale, l'indipendenza di certe autorità (le AAI, Autorità Amministrative Indipendenti) è stato per anni uno dei temi del mio insegnamento, per il semplice motivo che di queste autorità, dei motivi e dell'ambito della loro indipendenza si parla, o si dovrebbe parlare, in qualsiasi corso decente di politica economica (e il libro di testo che adottavo, questo, gli dedica un paragrafo, il 5.8). Ne discendeva la domanda tanto temuta dagli studenti, perché semplice: "Quali sono le tipologie e le funzioni delle autorità indipendenti?" (se avete il libro, potrete constatare a pag. 155 che Bagnai è buono: dà solo esercizi riportati dal testo). Seguiva (o meglio non seguiva, perché alle domande semplici, per motivi imperscrutabili, gli studenti non sanno rispondere, un po' come voi, del resto, non vedete le cose ovvie - ad esempio il fatto che se tutti sparano addosso alla Lega significa che la Lega è l'unico partito che dà fastidio...), seguiva, cioè non seguiva, la risposta, che più o meno avrebbe dovuto essere una cosa di questo tipo:

"Ci sono tre gruppi di AAI (per gli amici, authorities): le autorità di garanzia, quelle di vigilanza e quelle di regolamentazione. Le prime (Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato o AGCM,  Autorità Garante della Privacy,...) tutelano interessi di rilevanza costituzionale, con poteri quasi giurisdizionali (funzioni arbitrali) e poteri sanzionatori, che utilizzano per garantire il rispetto delle regole. Le seconde (Banca d'Italia, Consob) svolgono anche compiti normativi e di regolazione, oltre a esercitare la vigilanza sui rispettivi segmenti di mercato finanziario. Infine, le autorità di regolamentazione sono state pensate per favorire liberalizzazione e privatizzazione dei servizi pubblici, regolamentando le tariffe, le condizioni di accesso ai mercati, gli standard qualitativi, e ci rientrano ad esempio l'Autorità di Regolamentazione dei Trasporti, detta ART, e l'Autorità di Regolazione per Energia, Reti e Ambiente, detta ARERA".

Col senno di poi devo scusare il "povero studente" che regolarmente si andava a schiantare contro questa domanda la cui semplicità è più apparente che reale. Basti pensare che abbiamo a che fare con enti che tutelano interessi costituzionalmente garantiti (come la privacy, art. 13 e 15 Cost. - e probabilmente anche altri - o la libertà d'iniziativa economica, art. 41), ma non hanno rilievo costituzionale, nel senso che la Costituzione non li disciplina, e con enti che entrano in modo penetrante in campi disparati ma estremamente sensibili della nostra vita concreta: dalle tariffe autostradali alla sicurezza delle comunicazioni digitali, alla sicurezza dei nostri risparmi, all'accesso alle reti elettrica e del gas...

Naturalmente, in questo come in altri casi, una domanda è d'obbligo: indipendenti da chi? 

E qui il piccolo grillino che è in tutti voi avrà la risposta pronta! "Indipendenti da #aaaaabolidiga!", ça va sans dire...

Bè, non è che le cose stiano proprio così, per il semplice fatto che "la politica" non esiste (come non esiste "la Germania", per dire...). Esistono le varie articolazioni degli organi costituzionali dello Stato: il Parlamento, il Governo, la Presidenza della Repubblica, gli organi ausiliari (CNEL, Consiglio di Stato, Corte dei conti, art. 99 e 100 della Costituzione), la magistratura... Da chi sono indipendenti le autorità amministrative indipendenti?

Sono indipendenti dal Governo.

Quindi non da #aaaaabolidiga, ma da una articolazione di essa: il potere esecutivo, di cui si suppone debbano essere un ausilio ma anche un contrappeso, tant'è che svolgono funzione consultiva o autorizzativa rispetto a provvedimenti governativi.

Ne deriva il fatto che la nomina di queste autorità, che per forza di cose è politica, prevede di norma un ruolo essenziale per il Parlamento, tranne in un caso, quello della Banca d'Italia, che sostanzialmente si "autonomina" attraverso un percorso tortuoso e autoreferenziale che costituisce un unicum nel quadro legislativo europeo e che forse non è estraneo ai notevoli successi mietuti dall'istituto negli ultimi dieci anni. Per questo motivo nel contesto della maggioranza giallo-verde avevamo cercato di adeguarne le procedure di nomina agli standard europei con un apposito disegno di legge, cui prima o poi bisognerà rimettere mano, ma di questo parleremo in altra occasione.

La situazione è ovviamente piuttosto ingarbugliata, come ci si poteva aspettare da realtà che si sono infilate furtivamente fra gli organi costituzionali dello Stato in diversi periodi storici, e la trovate riassunta molto bene (se interessa) a pag 168 di questo dossier del nostro Servizio studi.

Si va dai casi in cui i membri sono eletti in Parlamento (con voto limitato, come nel caso del Garante della Privacy, o con maggioranza qualificata di due terzi, come nel caso dell'Autorità Garante per le Comunicazioni, per gli amici AGCOM), ai casi in cui le Commissioni parlamentari competenti esprimono a maggioranza qualificata un parere vincolante su una nomina di iniziativa governativa (e questo accade per l'ARERA, per l'ANAC, per l'ART), ai casi in cui le Commissioni competenti esprimono un parere non vincolante (come accade per la CONSOB e per la COVIP), ai casi in cui il Parlamento entra in gioco attraverso i Presidenti dei due rami, cui incombe il potere di nomina (e questo vale per l'AGCM e per la Commissione di garanzia per il diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali).

Le fattispecie però non sono solo queste quattro (elezione in Parlamento, nomina governativa con parere vincolante o non vincolante delle Commissioni, designazione da parte dei Presidenti dei due rami del Parlamento), perché c'è il dettaglio non irrilevante della nomina del Presidente.

Ad esempio, nei due casi in cui il Parlamento elegge i membri (ricordate: Privacy e AGCOM), la nomina del Presidente, che ovviamente ha un'importanza determinante, segue due percorsi diversi: in Privacy è eletto dai quattro componenti, in AGCOM è nominato dal Governo (rectius: nominato con Decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio), con il parere non vincolante a maggioranza qualificata di due terzi delle Commissioni Parlamentari competenti.

Insomma: abbiamo 50 sfumature di nomina per enti che in effetti sono abbastanza diversi, pur essendo anche abbastanza simili.

Una logica in questo guazzabuglio si intravede. Ad esempio, a me sembra perfettamente logico che le procedure di nomina delle autorità "garanti" (Privacy, AGCOM, AGCM) siano maggiormente radicate in Parlamento, perché ha senso che sia l'espressione diretta della sovranità popolare a scegliere chi deve occuparsi di garantire diritti costituzionalmente tutelati. Mi sembra anche sensato che nelle autorità di regolazione (ART, ARERA) il processo di nomina abbia impulso all'interno del Governo, originando da una proposta del ministro competente (salvo avere, a valle, il filtro del parere vincolante e a maggioranza qualificata delle Commissioni competenti).

Più in generale, anche se forse 50 sfumature di nomina sono troppe, mi sembra assolutamente fisio-logico che autorità che ricadono in tipologie diverse e tutelano interessi distinti abbiano diversi percorsi di nomina, alcuni più "sbilanciati" verso il Parlamento, altri più sbilanciati verso il Governo.

Fatto sta che questo Governo, che già si era distinto a ottobre con l'articolo 9 del decreto "capienze" per il tentativo, parzialmente respinto, di intervenire sull'autorità Garante della privacy circoscrivendone i poteri ed esponendo quindi i cittadini a qualsiasi arbitrio da parte delle pubbliche amministrazioni (un Governo che interviene per decreto su un'autorità indipendente dal Governo: ma vi rendete conto? Sarebbe questa l'indipendenza!?), nel disegno di legge sulla concorrenza torna alla carica con un articolo, il 32, che qui vi riporto:

Art. 32.

(Procedure di selezione dei presidenti e dei componenti delle autorità amministrative indipendenti)

1. Al fine di rafforzare la trasparenza e l'imparzialità nelle procedure di nomina dei presidenti e dei componenti delle autorità amministrative indipendenti di cui all'articolo 22, comma 1, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, ogni soggetto competente alla nomina istituisce una « Commissione tecnica per la selezione delle candidature a presidente e componente delle autorità amministrative indipendenti », di seguito denominata « Commissione ». Il presidente della Camera dei deputati, il presidente del Senato della Repubblica e le Camere provvedono, nell'ambito della loro autonomia costituzionale, a disciplinare le procedure di nomina di rispettiva competenza.

2. Ciascuna Commissione è composta da cinque membri scelti tra personalità di indiscussa indipendenza, moralità ed elevata qualificazione professionale nei settori di rispettiva competenza, nel rispetto del principio della parità di genere.

3. La Commissione, anche sulla base delle manifestazioni di disponibilità ricevute, a seguito di un avviso pubblico, dai soggetti competenti alla nomina dei presidenti e dei componenti delle autorità di cui al comma 1, verifica la sussistenza dei requisiti previsti dalla normativa vigente in relazione alla nomina dei componenti di ciascuna autorità e trasmette ai soggetti competenti alla nomina una lista di almeno quattro candidati per ciascun membro da nominare, dotati di comprovata competenza ed esperienza nel settore in cui opera l'autorità, oltre che di notoria indipendenza e di indiscussa moralità, nel rispetto del principio della parità di genere. Ai fini di cui al presente comma, la Commissione può procedere ad audizioni dei candidati. Al fine di consentire il perfezionamento della procedura di nomina non oltre tre mesi antecedenti alla data della scadenza del mandato del presidente o del componente in carica, l'istituzione della Commissione e la trasmissione della lista di cui al primo periodo devono avvenire con congruo anticipo.

4. Ferme restando le specifiche disposizioni di legge che disciplinano le competenze per la nomina dei membri di ciascuna autorità di cui al comma 1, i soggetti competenti nominano il presidente e i componenti tra i candidati individuati nella lista trasmessa ai sensi del comma 3.

5. La partecipazione alla Commissione è a titolo gratuito. Ai membri della Commissione non spetta alcun compenso, indennità, gettone di presenza, rimborso di spese o emolumento comunque denominato.

6. I presidenti e i componenti delle autorità di cui al comma 1 in carica alla data di entrata in vigore della presente legge proseguono nelle funzioni fino al termine del loro mandato.

Vale la pena di elencare quali sono le Autorità coinvolte dalla norma (cioè quelle di cui all'articolo 22 comma 1 del DL 90/2014:

1) AGCM

2) CONSOB

3) ART

4) ARERA

5) AGCOM

6) Privacy

7) ANAC

8) COVIP

9) CGS (Commissione di Garanzia dell'attuazione della legge sullo Sciopero nel servizi pubblici essenziali)

Come vedete, resta fuori la Banca d'Italia (turris eburnea).

Fatta salva la considerazione più ovvia (che cosa c'entra un articolo che disciplina autorità indipendenti diverse dall'AGCM in un disegno di legge che si occupa di concorrenza?), le finalità di questo articolo sono tanto chiare quanto irricevibili: comprimere il raggio di azione parlamentare (e quindi, senza lasciarlo vedere, ampliare quello del Governo) nel potere di nomina delle autorità "indipendenti dal Governo", col risultato di minarne non solo l'indipendenza, ma anche la trasparenza della procedura di selezione, cioè, in definitiva, rendendo più "politica" una scelta che si finge di rendere più tecnica.

L'escamotage è nel comma 3, dove si stabilisce che la Commissione tecnica per la selezione delle candidature "trasmette ai soggetti competenti alla nomina una lista di almeno quattro candidati per ciascun membro da nominare". Di fatto quindi la Commissione decide chi non nominare, effettua cioè una scelta politica (ammantandosi nell'afflato purificatore e insindacabile della sua tecnicità): la scelta di sottrarre alcuni soggetti dal novero di quelli nominabili dagli organismi a tal scopo preposti. In questo modo però il lezzo corruttore della #aaaaabolidiga non viene affatto mondato, ma solo spostato un passo più in là: perché, come chiarisce il comma 1, la Commissione "tecnica" è di nomina politica: deve cioè essere nominata dal soggetto competente alla nomina. Quindi la "politica" non nomina i membri, ma in qualche modo nomina i "nominatori", o meglio quelli cui viene dato il potere di decidere chi non nominare. Mi sembra ovvio che la ratio legis si basa su un presupposto: il Parlamento non è in grado di scegliere i membri delle Autorità perché è inadeguato sotto vari profili, devono intervenire i tecnici.

Gira che ti rigira, siamo al solito grillismo, qui nella versione in giacca e cravatta: il nemico è #aaaaabolidiga intesa come Parlamento. Perché c'è un dettaglio che a tutti sfugge: l'antiparlamentarismo accomuna (al fascismo) due realtà antropologicamente molto distanti: il grillismo nella versione "economy" (quello del "vaffa") e il grillismo nella versione "business" (quello dei "competenti"). La linea di attacco nel primo caso è "castacriccacoruzzione, scaldate la poltronaaah", nel secondo caso è "sono incompetenti, rispondono a logiche di appartenenza e non di promozione del merito". Ma nonostante siano due linee di attacco diverse, ed entrambe con la loro parvenza di plausibilità, l'obiettivo su cui convergono è uno: annichilire il raggio di azione del Parlamento, cioè dei vostri rappresentanti, cioè vostro. Mentre è chiaro perché "i competenti" (cioè i poteri forti) non desiderino il Parlamento fra i piedi, è un po' meno chiaro perché non lo desiderino quelli del vaffa, anche se noi qui una risposta ce la siamo data, ed era corretta. In qualche modo, è nei risultati che si vogliono conseguire, e che derivano dal legame organico (che mi pregio di aver portato alla vostra attenzione in tempi non sospetti) fra grillismo (sanculotto o in grisaglia) e PD. Per una serie di complessi motivi socioantropologici (la storica prevalenza della sinistra all'interno del bacino dei dipendenti pubblici e quindi delle pubbliche amministrazioni, la capacità della sinistra di organizzare le filiere accademiche di "produzione" di tecnici, in particolare infeudando stabili baronie accademiche nell'ambito del diritto amministrativo, ecc.) in Italia quando si scrive "tecnico" si legge "PD". Chi tifa "tecnica" (anche in nome del mantra castacriccacoruzzione) quindi, oggettivamente tifa PD. La maggioranza "giallorossa" una sua logica ce l'aveva. In altre parole, la deriva antiparlamentare, vagamente assonante a ideali grillini (o di altro ventennio a scelta), come risultato oggettivo consegue quello di mettere le nomine in mano a una "Commissione PD per la selezione delle candidature a presidente e componente delle autorità amministrative indipendenti". Non prendete questa considerazione oggettiva come un segno di faziosità: io ammiro, come ben sapete, i colleghi del PCI e della DC per la loro capacità risalente di esercitare sulle istituzioni un'egemonia gramsciana. Cerco di imitarli, nel mio piccolo.

Certo però che se la contendibilità della classe dirigente (la possibilità di coinvolgerla, di stabilirci un'interlocuzione, di farla accedere a incarichi di rilievo) viene sostanzialmente limitata ex lege, tutto diventa più difficile!

Peraltro, questo antiparlamentarismo è talmente viscerale, talmente accecato dal proprio odio o dal proprio terrore verso l'eventualità che voi possiate esprimervi (o talmente ignorante: pensavamo che l'epoca delle norma scritte con parti del corpo diverse dalle mani fosse finita col Conte 2), da scoprire le proprie carte producendo una norma sbilenca! Infatti, come vi ho spiegato all'inizio, alcune autorità elencate (con rinvio) nel comma 1 sono in effetti di nomina governativa: ANAC, ARERA, ART, CONSOB, COVIP. In questi casi il Parlamento interviene a valle, con un parere non sempre vincolante. In altri termini, in questi casi la Commissione "tecnica", che però è politica, è il Governo! Non si capisce quindi perché solo "il presidente della Camera dei deputati, il presidente del Senato della Repubblica e le Camere provvedono, nell'ambito della loro autonomia costituzionale, a disciplinare le procedure di nomina di rispettiva competenza" (comma 1). Perché il Governo no? Se la norma fosse simmetrica, anche il Governo, in quanto organo politico, dovrebbe nominare una Commissione tecnica per filtrare le nomine politiche del Governo! Ma voi ce lo vedete un Governo che autolimita se stesso mentre si dedica al nobile intento di limitare il Parlamento?

Appena me ne sono accorto sono andato nella Commissione di merito intervenendo in discussione generale. Date le premesse, mi aspettavo che il mio intervento suscitasse una levata di scudi. Paradossalmente, invece, ha suscitato molta attenzione e consenso, al punto che il relatore del PD ha proposto che venisse riaperta la discussione generale per confrontarsi sul merito (proposta rifiutata per condivisibili motivi procedurali dal presidente).

A questo punto abbiamo proceduto a emendare la norma con alcuni emendamenti. Noi abbiamo presentato in particolare un soppressivo e un sostitutivo. Il soppressivo, come sapete, viene in cima al fascicolo, perché se accettato ovviamente rende inutile modificare un articolo che... non c'è più. Lo vedete qui:

32.1

Marti, Mollame, Pianasso, Pietro Pisani, Bagnai, Ostellari

Sopprimere l'articolo.

Il sostitutivo viene un po' dopo, e lo vedete qui:

32.3

Marti, Mollame, Pianasso, Pietro Pisani, Bagnai, Ostellari

Sostituire l'articolo, con il seguente:

        «Art. 32.

(Procedure di selezione dei presidenti e dei componenti delle autorità amministrative indipendenti)

        1. Al fine di rafforzare la trasparenza e l'imparzialità nelle procedure di nomina dei presidenti e dei componenti delle autorità amministrative indipendenti di cui all'articolo 22, comma 1, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, a decorrere dalle nomine successive alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, i candidati a tali incarichi devono essere eletti tra coloro che presentano la propria candidatura nell'ambito di una procedura di selezione il cui avviso deve essere pubblicato nei siti internet del soggetto competente alla nomina e dell'autorità interessata, almeno sessanta giorni prima della nomina. Le candidature devono pervenire almeno trenta giorni prima della nomina e i curricula devono essere pubblicati negli stessi siti internet. Le candidature possono essere avanzate da persone che assicurino indipendenza e che risultino di comprovata esperienza nel settore di competenza dell'Autorità interessata.

        2. Il presidente della Camera dei deputati, il presidente del Senato della Repubblica e le Camere provvedono, nell'ambito della loro autonomia costituzionale, a disciplinare le procedure funzionali agli adempimenti di rispettiva competenza.

        3. I presidenti e i componenti delle autorità di cui al comma 1 in carica alla data di entrata in vigore della presente legge proseguono nelle funzioni fino al termine del loro mandato.».

Col sostitutivo si chiede sostanzialmente che in tutte le procedure di nomina (incluse quelle governative) sia seguita la prassi della Privacy, che richiede la pubblicazione dei CV dei soggetti interessati, per assicurare la trasparenza della procedura.

Più interessante e articolato un altro sostitutivo, presentato da un illustre collega, che vedete qui:

32.2

Zanda

Sostituire l'articolo, con il seguente:

        «Art. 32.

(Norme generali in materia di Autorità amministrative indipendenti)

        1. Il presente articolo stabilisce princìpi e norme generali sull'organizzazione e sulle funzioni delle autorità indipendenti di cui al comma 2, di seguito denominate ''autorità''. Restano ferme, in quanto compatibili con il presente articolo, le discipline di settore relative a ciascuna delle autorità dettate dalle rispettive leggi istitutive. Le autorità sono costituite e disciplinate dalla legge, con compiti di regolazione e di controllo del mercato al fine di assicurare la promozione e la tutela della concorrenza, la garanzia dei diritti dei consumatori e degli utenti, la protezione di diritti ed interessi di carattere fondamentale stabiliti dalla Costituzione e dai Trattati sull'Unione europea e sul funzionamento dell'Unione europea. Ai fini di garantire la loro indipendenza di giudizio e di valutazione, le autorità sono dotate di autonomia organizzativa, funzionale, contabile e gestionale.

        2. Sono autorità ai fini del presente articolo:

            a) l'Autorità garante della concorrenza e del mercato, istituita dalla legge 10 ottobre 1990, n. 287;

            b) la Commissione nazionale per le società e la borsa, istituita dal decreto-legge 8 aprile 1974, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 giugno 1974, n. 216;

            c) l'Autorità di regolazione dei trasporti, di cui all'articolo 37, comma 1, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, e successive modificazioni;

            d) l'Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente, istituita dalla legge 14 novembre 1995, n. 481;

            e) l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, istituita dalla legge 31 luglio 1997, n. 249; il Garante per la protezione dei dati personali, istituito dalla legge 31 dicembre 1996, n. 675;

            g) la Commissione di vigilanza sui fondi pensione, istituita dal decreto legislativo 5 dicembre, 2005, n. 252;

            h) la Commissione di garanzia per il diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali, istituita dall'articolo 12 della legge 12 giugno 1990, n. 146.

        3. Ciascuna autorità è organo collegiale composto dal presidente e da due membri, fatta eccezione per l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, composta dal presidente e da quattro membri. I componenti delle autorità sono nominati con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, d'intesa con i Ministri competenti, previa deliberazione del Consiglio dei ministri. La proposta del Presidente del Consiglio dei ministri è sottoposta al parere preventivo e vincolante della Commissione parlamentare competente, espresso a maggioranza di due terzi dei componenti, previa pubblicazione del curriculum vitae e audizione delle persone designate. Il Presidente del Consiglio dei ministri, d'intesa con i Ministri competenti, sceglie il nominativo da sottoporre alla Commissione parlamentare competente, affinché questa esprima il parere, tra i soggetti che abbiano presentato la loro candidatura nell'ambito di una procedura di sollecitazione pubblica avviata con la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale di un bando predisposto dalla Presidenza del Consiglio dei ministri. La procedura di selezione è avviata due mesi prima della data di scadenza del mandato dei componenti delle autorità in carica con la pubblicazione del bando di cui al presente comma. I componenti delle autorità sono scelti tra persone di indiscussa moralità e indipendenza e di comprovata esperienza e competenza nei settori in cui operano le stesse autorità. Il curriculum dei componenti delle autorità è pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale in allegato ai decreti di nomina. Non possono essere nominati componenti coloro che nell'anno precedente alla nomina hanno ricoperto incarichi elettivi politici o hanno ricoperto cariche di amministrazione o controllo, oppure incarichi dirigenziali, in imprese regolate o vigilate, nonché coloro che sono stati componenti del collegio di altra autorità. Restano ferme altresì le incompatibilità per i titolari di cariche di governo previste dalla normativa vigente.

        4. I componenti delle autorità sono nominati per un periodo di quattro anni e possono essere confermati nella carica una sola volta. In caso di gravi e persistenti violazioni della legge istitutiva, di impossibilità di funzionamento o di prolungata inattività, il Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, può deliberare la revoca del collegio, previo parere favorevole espresso a maggioranza di due terzi dei componenti della Commissione parlamentare competente. La revoca del collegio è disposta con decreto del Presidente della Repubblica. Per l'intera durata dell'incarico, i componenti delle autorità non possono esercitare, a pena di decadenza, alcuna attività professionale o di consulenza, essere amministratori o dipendenti di soggetti pubblici o privati, né ricoprire altri uffici pubblici di qualsiasi natura, compresi gli incarichi elettivi o di rappresentanza nei partiti politici, né avere interessi nelle imprese operanti nei settori di competenza delle autorità. All'atto di accettazione della nomina, i componenti delle autorità, se dipendenti di pubbliche amministrazioni, sono collocati fuori ruolo o in posizioni analoghe rispetto a tali impieghi, per i quali, in ogni caso, non hanno diritto ad assegni o emolumenti di alcun genere. Il rapporto di lavoro dei dipendenti privati è sospeso e i dipendenti stessi hanno diritto alla conservazione del posto. Per un periodo di un anno dopo la cessazione dalla carica, i componenti delle autorità non possono intrattenere, direttamente o indirettamente, rapporti di collaborazione, di consulenza o di impiego con imprese nei cui confronti sono state adottate misure specifiche o nei cui confronti siano state aperte istruttorie di vigilanza dell'autorità presso cui hanno svolto il mandato, né possono esercitarvi funzioni societarie. Il suddetto termine è esteso a due anni per i soggetti che sono stati nominati per un secondo mandato. Per i medesimi periodi, i componenti delle autorità di cui al comma 2, lettere c), d), e) e g), non possono intrattenere, direttamente o indirettamente, rapporti di collaborazione, di consulenza o d'impiego con qualsiasi impresa operante nel settore di competenza, né esercitarvi funzioni societarie. Ferma restando la responsabilità penale ove il fatto costituisca reato, la violazione di tali divieti è punita con una sanzione pecuniaria pari, nel minimo, alla restituzione del corrispettivo percepito e, nel massimo, a quattro volte tale cifra. Ferme restando le altre disposizioni previste dagli ordinamenti di settore, all'imprenditore che abbia violato le disposizioni del presente comma si applicano le sanzioni previste dall'articolo 2, comma 9, della legge 14 novembre 1995, n. 481.

        5. Le disposizioni di cui ai commi 3 e 4 si applicano a decorrere dalla data di scadenza del mandato del presidente e dei componenti in carica alla data di entrata in vigore della presente legge.

        6. All'amministrazione, al funzionamento dei servizi e degli uffici e all'organizzazione interna di ciascuna autorità è preposto il segretario generale. Il segretario generale è nominato dal collegio, su proposta del presidente dell'autorità, tra i soggetti che abbiano presentato la loro candidatura nell'ambito di una procedura di sollecitazione pubblica avviata con la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale di un apposito bando. Il segretario generale dura in carica quattro anni e la sua carica è rinnova bile una sola volta, salvo revoca per giusta causa. Al segretario generale si applicano le norme sui requisiti soggettivi, sulle incompatibilità, sui divieti in corso di carica e sui divieti successivi alla scadenza della carica di cui ai commi 3 e 4.

        7. Le autorità riferiscono al Parlamento sull'attività svolta e sui risultati conseguiti presentando una relazione annuale alla Commissione parlamentare competente. Alla relazione è allegato un elenco delle decisioni assunte dall'autorità, delle istruttorie aperte e delle decisioni di non procedere a istruttoria. La relazione di cui al presente comma è illustrata nel corso di una o più audizioni del presidente dell'autorità, il quale illustra l'attività svolta, le principali scelte regolatorie e le principali decisioni. Le autorità possono presentare al Parlamento e al Governo. segnalazioni e, su richiesta, esprimono pareri in ordine alle iniziative legislative o regolamentari necessarie alla promozione della concorrenza e al perseguimento degli obiettivi stabiliti dalle leggi istitutive. Le autorità trasmettono al Parlamento i regolamenti che disciplinano le procedure di analisi di impatto della regolamentazione e le relazioni delle analisi d'impatto della regolamentazione da loro realizzate sulla base di tali procedure.

        8. Le autorità collaborano tra loro nelle materie di competenza concorrente, anche mediante la stipula di apposite convenzioni, e assicurano la leale cooperazione, anche attraverso segnalazioni e scambi di informazioni, con le autorità e le amministrazioni competenti dell'Unione europea e degli altri Stati, al fine di agevolare le rispettive funzioni. Le autorità sono gli unici soggetti designati a partecipare alle reti e agli organismi dell'Unione europea e internazionali che riuniscono le autorità nazionali di regolamentazione, vigilanza e garanzia nei settori e, negli ambiti di rispettiva competenza. Le pubbliche amministrazioni sono tenute a fornire alle autorità, oltre a notizie e informazioni, la collaborazione necessaria per l'adempimento delle loro funzioni. Nell'esercizio dei poteri ispettivi e di raccolta di informazioni previsti dalle leggi istitutive, le autorità possono avvalersi, in relazione alle specifiche finalità degli accertamenti, del Corpo della guardia di finanza, che agisce con i poteri ad esso attribuiti per l'accertamento dell'imposta sul valore aggiunto e delle imposte sui redditi, utilizzando strutture e personale disponibili in modo da non determinare oneri aggiuntivi. Tutte le notizie, le informazioni e i dati acquisiti dal Corpo della guardia di finanza nell'assolvimento dei compiti previsti dal presente comma sono coperti dal segreto d'ufficio e sono senza indugio comunicati alle autorità che hanno richiesto la collaborazione.

        9. Per l'emanazione di atti regolamentari e generali a contenuto normativo, esclusi quelli attinenti all'organizzazione interna, le autorità si dotano, nei modi previsti dai rispettivi ordinamenti, di forme o metodi di analisi dell'impatto della regolamentazione. I provvedimenti di cui al presente comma devono essere motivati con riferimento alle scelte di regolazione e di vigilanza del settore ovvero della materia su cui vertono e sono accompagnati da una relazione che ne illustra le conseguenze sulla regolamentazione, sull'attività delle imprese e degli operatori e sugli interessi degli investitori, dei risparmiatori dei consumatori e degli utenti. Nella definizione del contenuto dei provvedimenti di cui al presente comma, le autorità tengono conto in ogni caso del principio di proporzionalità, inteso come criterio di esercizio del potere adeguato al raggiungimento del fine, con il minore sacrificio degli interessi dei destinatari. A questo fine, esse consultano gli organismi rappresentativi dei soggetti vigilati, dei prestatori di servizi finanziari, dei consumatori e degli utenti. Le autorità sottopongono a revisione periodica, almeno ogni tre anni, il contenuto degli atti di regolazione da esse adottati, per adeguarli all'evoluzione delle condizioni del mercato e degli interessi degli investitori, dei risparmiatori, dei consumatori e degli utenti. Le autorità disciplinano con propri regolamenti l'applicazione dei principi di cui al presente articolo, indicando altresì i casi di necessità e di urgenza o le ragioni di riservatezza per cui è ammesso derogarvi.

        10. All'articolo 7, comma 5, del codice del processo amministrativo, di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, è aggiunto, in fine, il seguente periodo: ''Nell'esercizio della giurisdizione esclusiva nei confronti dei provvedimenti adottati dai soggetti di cui all'articolo 133, comma 1, lettera l), il giudice amministrativo conosce, oltre che dell'incompetenza e della violazione di legge, esclusivamente del palese errore di apprezzamento e della manifesta illogicità del provvedimento impugnato''.

        11. Il diritto di accesso, di cui all'articolo 22 legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, si applica alle autorità, che ne individuano le procedure di esercizio, nell'ambito delle rispettive leggi istitutive, rispettando i principi di cui al medesimo articolo 22.».

Prima di entrare nel merito, faccio un'osservazione di metodo.

Noi abbiamo affiancato all'emendamento soppressivo la proposta di stralcio dell'articolo dal disegno di legge. Non è che perché il Governo fa una proposta irricevibile dell'argomento non si debba parlare. Se ne può parlare (anche se oggettivamente non è prioritario per il Paese in questo momento), ma con una discussione seria e partecipata, data la complessità della materia. La risposta del PD è stata quella di  attuare per emendamento (quindi sostanzialmente senza discussione e senza possibilità di subemendare) una riforma complessiva di un tema così delicato, con accanto l'offerta di condurre una trattativa riservata per trovare un "punto di caduta".

Personalmente, nonostante sia uomo di mediazione (anche se a voi spiace), contesto radicalmente che un tema così importante, perché incide su diritti costituzionali, debba (o possa) essere risolto da me e dall'esperto collega nelle segrete stanze. Un tema di questo genere necessiterebbe di discussione ampia, partecipata e pubblica, e la richiesta dello stralcio deriva dalla necessità di soddisfare questa esigenza. Con lo stralcio infatti l'art. 32 diventerebbe un provvedimento autonomo, un nuovo AS (Atto Senato) con un distinto numero, con la possibilità di presentare emendamenti dopo aver fatto audizioni dedicate ecc.

Ma questo mi pare di capire che il Governo non lo voglia e quindi non lo vuole il PD (o viceversa).

Entriamo allora, per punti, nel merito della proposta Zanda, partendo da osservazioni generali e entrando nei dettagli.

Intanto, la proposta muove dal presupposto che sia necessario uniformare le procedure di nomina delle autorità. Contesto questo presupposto, perché, come detto sopra, in una logica di equilibrio fra i poteri mi sembra plausibile che autorità di garanzia e autorità di regolamentazione (per dirne due) abbiano percorsi di nomina differenziati in ragione dei loro specifici ruoli.

Questa uniformità poi è zoppa, perché restano fuori dall'elenco proposto al comma 2 non solo la solita Banca d'Italia (l'unica realtà su cui varrebbe realmente la pena di incidere), ma anche l'ANAC: perché?

La zoppìa si estende anche agli aspetti strutturali, perché tutte le autorità vengano portate a tre, tranne l'AGCOM. Forse che la CONSOB (cinque componenti) o l'ARERA (cinque componenti) hanno meno da fare? Avrebbe più senso portarle tutte a cinque, compresa l'ART, che si occupa di cose non banali come le concessioni autostradali! Ma qui ovviamente si insinua la logica grillina della "poltrona".

Viceversa, l'uniformità è assoluta nel meccanismo di nomina, che si articola così:

  • il Presidente del Consiglio dei Ministri sente i ministri competenti e porta in Consiglio la nomina per la delibera;
  • una volta deliberata la nomina è sottoposta al parere preventivo e vincolante delle Commissioni parlamentari competenti con maggioranza qualificata;
  • se questo parere è favorevole la nomina viene proposta al Presidente della Repubblica che la effettua per DPR.

Ora, da un lato sembrerebbe che questo meccanismo rafforzi il raggio di azione parlamentare, perché il parere delle Commissioni diventa preventivo (rispetto alla proposta che il Presidente del Consiglio fa al Presidente della Repubblica) e vincolante (come attualmente è solo in pochi casi: ARERA, ART e ANAC). Dall'altro però attenzione! I curriculum dei membri designati vengono pubblicati solo a valle della delibera del Consiglio dei Ministri. Non c'è scritto da nessuna parte, nell'emendamento Zanda, che alle candidature vada data pubblicità, cioè che il Parlamento (o le sue Commissioni) e i cittadini possano sapere quali erano le alternative, quale fosse la lista completa delle persone che hanno manifestato interesse per la posizione. Si passa cioè dall'art. 32, in cui un Comitato tecnico propone non meno di quattro nomi, all'emendamento 32.2 Zanda in cui è il Governo a proporre un solo nome! Non mi sembra un enorme progresso. Il requisito dell'indipendenza delle Autorità dal Governo viene completamente raso al suolo, sottraendo fra l'altro questo processo allo scrutinio dell'opinione pubblica! Notate che questo va frontalmente contro al nostro sostitutivo, che invece vuole rafforzare il pubblico scrutinio delle candidature imponendo a tutte le Autorità la prassi stabilita da Privacy e AGCOM (pubblicazione dei CV con congruo anticipo rispetto alla nomina).

Anche il comma 4, sotto le mentite spoglie di limitare il potere dei componenti e di incentivarne comportamenti virtuosi, proponendo a tutti un incarico di quattro anni rinnovabili (al posto degli attuali sei o sette non confermabili), in realtà estende a otto anni gli incarichi, perché salvo ipotesi drammatiche chi potrebbe non essere riconfermato? Ma in ipotesi drammatiche la destituzione è ovviamente già prevista. La verità è che la prospettiva di riconferma è ovviamente un incentivo non a essere bravi, ma ad essere acquiescenti verso chi nomina, cioè verso il Governo: alla faccia dell'indipendenza!

Il comma 5 è sciatto: nel disporre che quanto sopra entri in vigore a decorrere dalla data di scadenza del Presidente e dei componenti in carica, non prevede che cosa accade se queste scadenze sono differenziate (come accade ad esempio in CONSOB, dove sotto la Presidenza Savona sono stati sostituiti due componenti).

Il comma 7 aggiunge il tipico meccanismo di opacità delle democrazie evolute: le autorità dovrebbero riferire ex post a un Parlamento che non ha voce in capitolo nella loro nomina proponendo una tale quantità di carte da essere praticamente illeggibile.

Ma forse il problema più grave è posto dal comma 10, che limita le possibilità di ricorso di chi si senta leso dal provvedimento di un'autorità. Ve lo riporto qui per comodità:

 10. All'articolo 7, comma 5, del codice del processo amministrativo, di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, è aggiunto, in fine, il seguente periodo: ''Nell'esercizio della giurisdizione esclusiva nei confronti dei provvedimenti adottati dai soggetti di cui all'articolo 133, comma 1, lettera l), il giudice amministrativo conosce, oltre che dell'incompetenza e della violazione di legge, esclusivamente del palese errore di apprezzamento e della manifesta illogicità del provvedimento impugnato''.

Per capire quanto è tossica sta roba, vanno sapute due cose:

1) nel linguaggio tecnico del diritto "conoscere di" significa "giudicare" (qui "giudicare del vizio di");

2) il sindacato amministrativo (cioè la possibilità del giudice amministrativo di sindacare atti della Pubblica amministrazione, e quindi anche delle authorities) si articola su tre fronti: violazione di legge, incompetenza ed eccesso di potere. Quest’ultimo implica che l'amministrazione era competente ad agire e non ha violato alcuna legge, ma ha esercitato male il proprio potere. L'eccesso di potere può prendere tante fattispecie "sintomatiche": lo sviamento dalla causa tipica (esempio: impongo il divieto di fermata, che normalmente serve per assicurare la fluidità del traffico, allo scopo non tipico di contrastare la prostituzione), la disparità di trattamento, l'ingiustizia manifesta, ecc.

Con queste premesse, sarete in grado di apprezzare che secondo l'emendamento Zanda un cittadino può impugnare per eccesso di potere il provvedimento di una autorità solo in due casi circoscritti fra i tanti possibili: palese errore di apprezzamento e manifesta illogicità. Resta quindi esclusa ad esempio la disparità di trattamento (non so se vi ricordate le vicende di un nostro amico, unico sanzionato di un consiglio che aveva preso una decisione collegiale: ecco, se passa l'emendamento Zanda, l'amico dovrebbe restare muto, nonostante la palese disparità di trattamento...).

Ora, per farvi capire quanto è grave la situazione e perché bisognerebbe discuterne con calma (cioè stralciare l'articolo dal DDL), vi presento un mio nuovo amico, l'art. 113 Cost., che parlando della tutela giurisdizionale contro i provvedimenti della PA, al comma 2 recita:

Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti.

Ma il comma 10 dell'emendamento Zanda propone proprio una esclusione/limitazione di questo tipo! In fondo non è strano che il Governo limiti il potere dei cittadini di contestare un'Autorità nel momento in cui avoca a sé la nomina delle stesse Autorità! Sono due strade attraverso le quali il Governo rafforza il proprio potere, comprimendo quello del Parlamento, cioè dei cittadini.

Ecco, solo per farvi fare un piccolo tuffo nella complessità del reale.

Come per tante altre cose, forse tutte, la rilevanza pratica di una roba di questo tipo verrà intuita da molti solo troppo tardi, solo quando toccherà a loro. Voi avete in mente altro, e come non capirvi? Bene così. L'importante è che ci sia anche a chi pensa un paio di mosse avanti e cerca di evitare ulteriore degrado. Se ci riusciremo non lo so, ma non provarci è il modo più sicuro per non riuscirci (anche se ovviamente risparmia tanto lavoro che potrebbe rivelarsi inutile, come quello che ho voluto condividere con voi, visto che una discussione aperta e pubblica probabilmente non ci sarà).

E ora, andiamo a saggiare la buonafede della controparte...


(...ah, naturalmente tutto questo non ha nulla a che fare con l'infamelasciapassareverdeeeeehhh1!111 - e invece sì, perché se siamo ridotti a questo punto è perché fin dall'inizio della pandemia il Garante della privacy è sotto attacco, e solo noi lo abbiamo difeso - e ovviamente #sicceravate voi ecc.... Sapete che c'è? Non vedo l'ora che ci siate voi: avete capito, sì, a quante cose bisogna stare attenti? Buon divertimento!...)

6 commenti:

  1. Frase da incorniciare: in Italia quando si scrive "tecnico" si legge "PD". Tra l’altro, quella di affidare a tecnici la soluzione di un problema (esempio il CTS) è una scelta prettamente politica, che però gode preventivamente del consenso diffuso di chi è stato convinto da anni che ‘la politica è brutta e corrotta’.
    La proposta sulle autorità indipendenti è purtroppo molto coerente con ciò che il grillismo ‘business’ ha fatto negli anni, sfruttando la retorica del grillismo castacriccacorruzione: ridimensionare sempre più il ruolo del Parlamento. E la deriva sembra ormai senza freni.
    Gianni

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  2. Immaginiamo ora la democrazia diretta votare su questi emendamenti con un tap sullo smartphone seduti comodamente sul divano.

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  3. Quanto narrato è l' ulteriore conferma delle ragioni che mi portarono a votare NO al referendum del 20 settembre del 2020.Al Nostro Paese serve più Parlamento ,più rappresentanza(900 deputati e450 senatori) e non i 400 deputati e 200 senatori che eleggere nel 2023 ,se li eleggeremo! Infine trovo RIDICOLO e COMICO che proprio M5s abbia realizzato i desiderata di Renzi 4 anni dopo.

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  4. [...] se tutti [i giornali] sparano addosso alla Lega significa che la Lega è l'unico partito che dà fastidio.
    Oppure contano sulla sindrome di Stoccolma.

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  5. Fiouuu! Come diceva Goofy. C'è l'ho fatta a leggerlo tutto. M'è costato almeno 500 calorie. Oggi niente piscina. Solo una cosa: il grillino manda a fanculo perché non capisce chi gli parla difficile. Da qui il sospetto che lo voglia fregare. Non avendo i mezzi x controbattere si toglie almeno quella soddisfazione. Comunque complimenti! Lei è davvero impressionante per capacità, competenza, cultura e anche ironia. Un consiglio se le interessa il voto grillino: "sia il vostro dire sì SI, no No. Tutto il resto viene dal maligno".

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  6. Mi domando: dopo l'istituzione delle AAI è migliorato qualcosa? Esiste qualche indagine a proposito?

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