La relazione pericolosa

La situazione nella quale mi sono trovato ieri in Commissione Speciale pare fosse completamente inedita. Ricapitolando: del DEF normalmente si occupa la V Commissione Permanente (Bilancio), che però, come sapete, al pari delle altre Commissioni Permanenti non si è ancora potuta insediare, perché ancora non si sa chi sia esattamente maggioranza e chi opposizione (e quindi non si possono assegnare le presidenze di commissione in modo da riflettere e controbilanciare l'equilibrio di poteri determinato - o non determinato! - dal voto). Il governo dimissionario, che avrebbe dovuto presentare il DEF il 10 aprile, ha avuto due ordini di riguardi: ha aspettato un po', per vedere se gli equilibri si definivano, e non ha inserito il "quadro programmatico", cioè non ci ha detto cosa avrebbe voluto fare, dato che in tutta questa incertezza una cosa sola era certa: che qualsiasi cosa fosse, non l'avrebbe fatta lui.

La cosa a grandi linee normalmente va così: c'è un governo, presenta il DEF entro il 10 aprile, viene assegnato per la discussione alla V Commissione, nella quale un relatore di maggioranza riferisce, la discussione si svolge, ognuno dice come la pensa sulle misure proposte dal governo, e poi si dà mandato al relatore di riferire in aula (favorevolmente, per forza di cose, visto che il DEF è prodotto da un governo espressione della stessa maggioranza del relatore).

Questa volta l'affare era piuttosto ingarbugliato, perché il DEF è espressione di un governo che non c'è più (anche se ogni tanto si comporta come se ci fosse ancora), il relatore, per forza di cose, era espressione di una maggioranza che non c'è ancora (per poco), e la discussione sulle misure contenute nel DEF era per definizione una discussione sul nulla, dal momento che il DEF in buona sostanza misure non ne contiene (d'altra parte, se c'è il pilota automatico, forse non si vede nemmeno perché mai dovrebbe contenerne)!

Ho passato due o tre giorni a cercar di capire cosa avrei dovuto fare, realizzando, a poco a poco, che cosa fare esattamente non era chiaro a molti, perché una situazione simile in effetti non si era mai presentata. Io, per non sbagliare, l'ho presa con il mio consueto spirito di servizio: siamo un'assemblea, dobbiamo discutere un documento, mi tocca riferire: bene: cercherò di chiarire bene cosa c'è nel documento, in modo che sia più facile discuterne il contenuto. Dato che nel documento c'era solo il tendenziale, ho discusso quello.  Male non fare, paura non avere...

Condivido con voi la mia relazione, e poi, a seguire, vi rinvio al resoconto sommario della discussione che ne è seguita: una discussione della quale avrete modo di apprezzare il punto nodale, che era decidere se nominare o meno un senatore leghista (barbaro) per riferire in aula su un DEF del PD. Apprezzerete il contributo costruttivo dei colleghi del 5 stelle.

La relazione

Come è noto, in ragione del momento di transizione il DEF al nostro esame è stato presentato in ritardo rispetto alle scadenze naturali e non contempla alcun impegno per il futuro, bensì si limita alla descrizione dell'evoluzione economico-finanziaria internazionale, e all’aggiornamento delle previsioni macroeconomiche per l'Italia e del quadro di finanza pubblica tendenziale che ne consegue.

Fornirò una sintesi dei principali elementi che il governo propone alla valutazione delle Camere, articolandola secondo le principali sezioni in cui si articola il documento, e fornendo limitati spunti di analisi. In particolare, evidenzierò le principali modifiche sopravvenute negli scenari proposti rispetto alla Nota di Aggiornamento al DEF presentata nel settembre scorso.

Per quanto concerne il quadro macroeconomico descritto nel Programma di stabilità (Tavola 1 del primo capitolo), nel periodo di previsione preso in considerazione nel DEF, le stime contemplano una crescita del PIL pari a 1,5% nel 2018 e 1,4% nel 2019 e una riduzione del tasso di disoccupazione rispettivamente al 10,7% nel 2018 e al 10,2% nel 2019. Il principale mutamento intervenuto rispetto al NADEF 2017 è una revisione al rialzo della crescita, rispettivamente di 0,3 e 0,2 punti, in ragione del quadro internazionale più favorevole, riflettendo anche gli orientamenti del Fondo Monetario Internazionale, che fra ottobre 2017 e aprile 2018 ha rivisto al rialzo in misura analoga la crescita reale dell’economia italiana.

Prima di fornire elementi di valutazione di questo quadro previsionale, mi limito ad osservare che incrociandolo con le previsioni demografiche dell’ISTAT si ricava che data questa crescita, nel 2021 il Pil pro capite degli italiani sarà pari a circa 27.700 euro ai prezzi del 2010, ancora al disotto del massimo antecedente alla crisi, raggiunto nel 2007 con 28.699 euro, e prossimo al valore del 2003, pari a 27.684 euro (fonte AMECO).

Il quadro previsionale è stato valutato dall’Ufficio Parlamentare di Bilancio in conformità al regolamento EU 473/2013 (cosiddetto Two pack), che lo ha validato rilevando tuttavia nell’audizione del 9 maggio scorso come le previsioni del Governo siano “in prossimità” o “marginalmente superiori” al limite massimo delle previsioni fornite dai valutatori indipendenti (Fig. 1.2 dell’audizione). Diversi osservatori, fra cui Confindustria, nella sua audizione del 15 maggio scorso, hanno segnalato il rischio di sovrastima della crescita, legato in particolare al fatto che il quadro previsionale non sconta l’effetto recessivo determinato dall’attivazione delle c.d. “clausole di salvaguardia” (delle quali si dirà più avanti). Preme sottolineare a questo riguardo che rispetto al momento in cui le previsioni sono state formulate sono emerse fragilità nella crescita tedesca (l’Ufficio Federale di Statistica ha dato conto di un rallentamento di 0,3 punti nella crescita dell’ultimo trimestre 2017 in ragione di un “rallentamento del commercio mondiale”), e il Centro Europa Ricerche (CER), uno dei valutatori indipendenti, nella sua nota di aggiornamento del 14 maggio scorso evidenzia un rallentamento della crescita del secondo trimestre 2018 rispetto allo stesso periodo del 2017.

Va dato atto al governo di aver fatto una analisi di sensitività rispetto ai principali fattori di rischio connessi alle tensioni geopolitiche, commerciali e finanziarie presenti a livello globale, tensioni alle quali si è aggiunta la decisione relativa agli accordi sul nucleare iraniano, suscettibili di effetti sull'attività delle nostre aziende operanti in quel paese.

Un primo gruppo di rischi attiene alla stabilità finanziaria: questa potrebbe venire interessata negativamente dall’attuale situazione di elevati corsi azionari, bassi e poco differenziati rendimenti obbligazionari,  ridotta volatilità, cui si è abituata la gestione degli investitori, ed elevati livelli di indebitamento pubblico e soprattutto privato di alcuni paesi emergenti. A ciò deve aggiungersi il possibile fattore di rischio connesso ad un eventuale inasprimento delle condizioni dei mercati finanziari connesso alla prossima fine del Quantitative easing. Si segnala, tra le altre, la dichiarazione di Villeroy (Banca di Francia e board BCE) che ha dichiarato: “il QE si sta avvicinando alla conclusione, se sia a settembre o dicembre non fa alcuna differenza”.

Un secondo fattore di rischio attiene alle possibili evoluzioni delle misure protezionistiche avviate dagli Stati Uniti, cui il Def dedica un apposito focus, articolato secondo due differenti scenari, più intenso il primo e più moderato il secondo.

Si osserva tuttavia che non viene fatta un’analisi di sensitività del quadro previsionale rispetto a due variabili cruciali: il cambio euro/dollaro, che potrebbe rivelarsi più alto del previsto in ragione fra l’altro dell’elevatissimo surplus dell’Eurozona (principalmente ascrivibile all’economia tedesca), mal tollerato dagli Stati Uniti, e il prezzo del petrolio, per il quale valgono considerazioni analoghe.

Per quanto riguarda la finanza pubblica, il quadro tendenziale prevede una riduzione del deficit all’1,6% del PIL nel 2018 e allo 0,8% nel 2019, con l’avanzo primario in crescita rispettivamente all’1,9% e al 2,7%. Il debito pubblico è previsto scendere al 130,8% del PIL nell’anno in corso e al 128% l’anno prossimo.

La principale modifica intervenuta rispetto al quadro proposto dal NADEF2017 riguarda la contabilizzazione degli interventi a favore del sistema bancario.

A tale proposito ricordo che con la Relazione al Parlamento presentata alle Camere in data 19 dicembre 2016, ai sensi dell’articolo 6 della legge n. 243 del 2012, il Governo chiese l’autorizzazione ad emettere titoli di debito pubblico fino ad un massimo pari a 20 miliardi di euro per l’anno 2017, per l’eventuale adozione di tali provvedimenti. La Nota di aggiornamento al DEF 2017 precisava che, trattandosi di partite finanziarie, si era ipotizzato un impatto nullo sull’indebitamento netto delle Amministrazioni pubbliche.

Giova ricordare che la Verifica delle quantificazioni n. 555 realizzata dal Servizio del bilancio della Camera in data 6 luglio 2017 aveva evidenziato l’esigenza di ulteriori indagini. L’Istat, nella Comunicazione diffusa il 4 aprile 2018, ha in effetti rettificato le considerazioni espresse nel NADEF2017 dando conto di alcune revisioni dei dati relativi all’indebitamento netto e al debito per il 2017, dovute in larga parte all’inclusione nelle stime riferite a tali indicatori degli effetti delle operazioni riguardanti le banche in difficoltà. Tali revisioni sono per lo più ascrivibili alla decisione assunta da Eurostat nel parere pubblicato il 3 aprile 2018, che ha fornito indicazioni metodologiche circa il corretto trattamento contabile delle operazioni relative alle banche venete, attribuendo alle stesse un impatto, non solo ai fini del fabbisogno, ma anche dell’indebitamento netto (a differenza quindi di quanto previsto dalla Nadef 2017).

Dai dati forniti risulta che le operazioni relative alle banche in difficoltà hanno determinato nel 2017 effetti anche sull’indebitamento netto per circa 6,3 miliardi, di cui circa 1,6 miliardi derivanti dalle operazioni relative a Monte Paschi di Siena e circa 4,8 miliardi ascrivibili alle operazioni sulle banche venete. La decisione Eurostat ha modificato anche l’impatto sul debito delle operazioni riferite alle banche venete.

Tenendo conto di queste modifiche, si prospetta comunque una riduzione progressiva del deficit tendenziale sia in valore assoluto sia in percentuale del PIL, raggiungendo un sostanziale pareggio nel 2020 ed un lieve avanzo nell’ultimo anno di previsione. Il miglioramento deriva sostanzialmente dall’incremento dell’avanzo primario, che dovrebbe via via salire sino ad arrivare al 3,7 per cento del PIL nel 2021. La spesa per interessi è prevista ridursi dal 3,8 per cento del PIL registrato nel 2017 al 3,5 per cento nel 2018 e poi stabilizzarsi.

Tuttavia, anche in conseguenza delle vicende relative alle banche in difficoltà, la cosiddetta “regola del debito” non appare rispettata in base a nessuno dei tre noti criteri previsti dalla normativa UE.

Quanto al miglioramento dell’avanzo primario, questo sconta soprattutto una riduzione dell’incidenza sul PIL delle uscite primarie, in particolare di quelle di natura corrente, data anche la natura a legislazione vigente della previsione. A questo proposito, sta destando un certo allarme nell’opinione pubblica il dato evidenziato dalla Tabella 2.2 delle “Analisi e tendenze di finanza pubblica”, secondo cui dal 2019 la spesa sanitaria scenderebbe sotto il livello minimo consigliato dall’OCSE, pari al 6,5% del Pil, dato evidenziato anche dal rappresentante della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome nell’audizione del 15 maggio scorso. Notiamo, incidentalmente, come la stessa audizione abbia evidenziato che il contributo al risanamento del debito delle amministrazioni pubbliche stia avvenendo largamente per opera delle amministrazioni locali, causando alcune difficoltà nell’assicurare i servizi ai cittadini che ad esse competono.

Inoltre, il quadro economico-finanziario prospettato nel DEF, non avendo natura programmatica, contempla l’aumento delle imposte indirette nel 2019 e, in minor misura, nel 2020, previsto dalle clausole di salvaguardia in vigore. Come già avvenuto negli anni scorsi, tale aumento potrà essere sostituito da misure alternative con futuri interventi legislativi che potranno essere valutati dal prossimo Governo.

Il DEF aggiorna altresì le previsioni tendenziali relative al saldo strutturale, che è previsto migliorare progressivamente passando da una stima di -1,1 per cento nel 2017 a un lieve avanzo nel 2020 (+0,1), che si mantiene anche nel 2021. Su questo punto va segnalato che la Commissione europea stima un saldo strutturale peggiore rispetto al DEF di -0,6 punti di PIL nel 2017, -0,7 punti nel 2018 e -1,6 punti nel 2019. In tutti e tre gli anni incide una diversa valutazione della componente ciclica del bilancio che, secondo la Commissione, è inferiore di 0,6 punti annui rispetto a quanto stimato dal DEF, una divergenza che discende in larga misura dalle diverse metodologie seguite da Governo e Commissione per stimare l’output gap. Pur conservando riserve di ordine scientifico su questo criterio, il relatore dà atto al Governo di aver proposto ed in parte applicato una riforma della metodologia di calcolo meno penalizzante per il nostro paese. Per approfondimenti su questo tema si rinvia al quarto paragrafo della  relazione sui “Fattori rilevanti per lo sviluppo del debito pubblico italiano”, redatta ex art. 126 TFUE e  pubblicata dal MEF in questo mese.

Sul 2018 pesa inoltre una previsione marginalmente più pessimistica della Commissione in merito al saldo complessivo di bilancio (la Commissione lo stima a -1,7 punti di PIL, mentre il Governo lo prevede a -1,6 punti), che si riflette anche sulla sua componente strutturale. Sul 2019 incide poi la diversa ipotesi sulle clausole di salvaguardia (cui corrisponde un effetto migliorativo sul saldo di 0,7 punti di PIL incluso nelle previsioni del DEF) che nello scenario della Commissione vengono disattivate senza compensazione, e un approccio più cautelativo della Commissione su altre poste di bilancio che fa sì che l’indebitamento netto risulti complessivamente più elevato rispetto alle stime del DEF di circa 1 punto di PIL.

Si rammenta che già lo scorso anno la Commissione europea aveva rilevato che "le condizioni macroeconomiche, sebbene ancora sfavorevoli, principalmente a causa della bassa inflazione, dovrebbero risultare migliorate a partire dal 2016 e non possono più essere considerate come una circostanza attenuante per spiegare il mancato risanamento di bilancio da parte dell'Italia e il forte divario previsto rispetto alla regola del debito (nella configurazione prospettica) per i prossimi anni."

La terza Sezione del DEF 2018 reca il Programma Nazionale di riforma (PNR) che, in stretta relazione con quanto previsto nel Programma di Stabilità, definisce gli interventi da adottare per il raggiungimento degli obiettivi nazionali di crescita, produttività, occupazione e sostenibilità delle finanze pubbliche, in coerenza con gli indirizzi formulati dalle istituzioni europee nell’ambito del semestre Europeo. In tale ambito sono indicati lo scenario macroeconomico e i prevedibili effetti delle riforme, l'azione del Governo e lo stato di avanzamento delle riforme avviate, in relazione alle raccomandazioni formulate dal Consiglio UE ed infine il quadro degli interventi ricompresi nelle azioni di policy per le politiche di coesione. Sono altresì riportati l’impatto finanziario delle misure del programma nazionale di riforma, con riferimento a quanto dettagliato nelle griglie ad esso allegate.

Nel PNR merita a nostro avviso particolare attenzione il paragrafo II.3 che analizza il tema della riduzione dei crediti deteriorati nel sistema bancario. Si rileva positivamente una fisiologica ripresa dello smaltimento, associata alla generale ripresa della crescita economica. Riteniamo però che si debba esercitare attenzione nel non impartire un eccessivo impulso a questo processo, in particolare valutando eventuali inviti in tal senso che dovessero giungere da organismi europei. Va evitato che uno smaltimento accelerato delle garanzie immobiliari, in uno scenario di crescita che comunque presenta rischi di rallentamento, metta in ulteriore difficoltà l’economia, con criticità rilevate anche dall’ANCE nella sua audizione del 15 maggio 2018.

Oltre ad una indicazione (parte IV) sulle interlocuzioni istituzionali con regioni e province autonome nella preparazione del PNR, completa la Sezione una ultima parte in cui si dà conto dei progressi conseguiti nell’ambito della Strategia Europa.

Dopo l’esercizio sperimentale dello scorso anno, il DEF 2018 è corredato dagli “Indicatori di benessere equo e sostenibile”: si tratta di 12 indicatori di diverse aree che caratterizzano la qualità della vita dei cittadini relative a disuguaglianza, istruzione, salute, ambiente, sicurezza, etc. In esito alla sperimentazione relativa a 4 indicatori, a partire dal 2018 l’Italia è il primo paese dell’Unione europea e dei G7 a dotarsi di un set di indicatori di benessere in base ai quali misurare l’impatto delle politiche pubbliche, abitualmente valutato su pochi indicatori macroeconomici e di finanza pubblica, in primis il PIL. Mi preme rilevare in questo senso che il Senato, attraverso il suo Ufficio Valutazione Impatto (UVI), propone interessanti approfondimenti metodologici ed estensioni delle analisi proposte dal DEF.

Per ogni approfondimento di dettaglio, si fa rinvio alla documentazione predisposta dai servizi studi e bilancio delle Camere.

La discussione

La trovate nel resoconto sommario, che potete navigare col menù di sinistra (il mio intervento è in "Affari assegnati"). Immagino la delusione dei tanti giornalisti che mi hanno chiesto il documento: magari si aspettavano di trovarci chissà quale misura (Weimar, le carriole, le cavallette, ecc.)! Immagino i titoloni... Mi dispiace per loro, ma non funziona così. Gli effetti speciali vanno bene al cinema. Questa è una partita a scacchi, ed è appena iniziata. Suppongo che qualcuno si annoierà (io mi diverto) e qualcuno non ci capirà niente (mi ci metto anch'io). Pazienza. E ora vi lascio, devo prepararmi per l'incontro di stasera a Olbia. Non so nemmeno dirvi quando sarà la prossima mossa, perché non mi sono ancora arrivate le convocazioni per la prossima settimana, né in quale veste la giocherò. A ogni giorno basta la sua pena.



(...vedere le cose dall'interno non ha prezzo: di questo vi sarò eternamente grato. Per il resto ci sono gli arditi: quelli che col pugnale fra i denti vogliono muovere l'assalto al grido di "procomberò sol io!" A tanto ardore egotico foscoliano (scusa, Giacomo), preferisco il lavoro di squadra. Non ve lo sareste mai immaginato, vero!?...)